O Ministério Público no controle externo da atividade policial: prerrogativas e limites segundo o STJ
Entre as funções institucionais do Ministério Público (MP), a Constituição Federal prevê, em seu artigo 129, inciso VII, o exercício do controle externo da atividade policial, voltado – entre outras razões – para a garantia dos direitos fundamentais do cidadão frente ao aparato repressivo do Estado. Para evitar excessos, o Ministério Público estruturou um sistema de controle da atividade das polícias que envolve as ouvidorias, os membros da instituição atuantes na área criminal e os membros com atribuições específicas de controle externo.
A Resolução 20/2007 do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) define que esse controle “tem como objetivo manter a regularidade e a adequação dos procedimentos empregados na execução da atividade policial, bem como a integração das funções do MP e das polícias voltada para a persecução penal e o interesse público”. De acordo com a resolução, o controle deve atentar para a prevenção do crime, mas também para a correção de irregularidades, ilegalidades ou abuso de poder nas investigações.
O CNMP possui outros normativos sobre o assunto, a exemplo da Resolução 129/2015, que estabelece regras mínimas para o controle externo da investigação de mortes decorrentes de intervenção policial.
Em um país tão marcado pelas denúncias de violência relacionadas à atuação do corpo policial, torna-se ainda mais relevante compreender como tem sido realizado, na prática, esse controle externo das polícias pelo MP – situação que, obviamente, não foge à esfera do Poder Judiciário.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) já analisou algumas controvérsias sobre o tema, especialmente sobre as prerrogativas e os limites do MP no exercício do controle externo da atividade policial.
O ingresso do MP em estabelecimentos policiais
Em 2020, a Segunda Turma do tribunal entendeu que o MP, na atividade de controle externo, tem livre acesso a estabelecimentos policiais e a quaisquer documentos relativos à persecução penal.
O relator do REsp 1.848.640, ministro Herman Benjamin, apontou o artigo 9º, incisos I e II, da Lei Complementar 75/1993 como base legal para a solução de um caso em que a Polícia Federal impediu a entrada do representante do Ministério Público Federal em salas onde eram realizadas interceptações telefônicas.
Conforme explicou o ministro, o dispositivo autoriza expressamente o acesso do MP a dependências policiais e prisionais.
Para Herman Benjamin, o ingresso no estabelecimento policial não implica permissão para acesso a informações sigilosas, o que, de fato, somente é assegurado ao procurador responsável pelo caso.
MP pode requisitar informações disponíveis nas unidades policiais
A Primeira Turma reconheceu ao MP o poder de requisitar informações que considere relevantes para o controle externo, quando já estiverem disponíveis em repartição policial.
Nos autos do REsp 1.126.468, consta que a Polícia Civil do Distrito Federal (PCDF) não forneceu fotografias e documentos pessoais de agentes – que já estavam em poder da instituição – para subsidiar procedimentos do Núcleo de Investigação e Controle Externo da Atividade Policial e do Núcleo de Combate à Tortura do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT).
Para o relator do recurso, ministro Napoleão Nunes Maia Filho (aposentado), por ser o controle externo previsto constitucionalmente, não seria razoável negar o acesso a elementos relevantes para essa atividade.
Em sua maioria, o colegiado entendeu que a OMP está contida no conceito de atividade-fim da polícia e, por esse motivo, é suscetível à fiscalização ministerial.
O autor do voto vencedor no REsp 1.365.910, ministro Mauro Campbell Marques, destacou que a ordem de missão está relacionada à atividade de investigação policial e isso pode acarretar um impacto direto na vida dos cidadãos. Por esse motivo, o ministro explicou que “ela deve estar sujeita ao controle de eventuais abusos ou irregularidades praticados por seus agentes, ainda que realizado em momento posterior”.
Durante o julgamento, também foi acolhida a observação feita pelo ministro Og Fernandes acerca das OMPs decorrentes de cooperação internacional exclusiva da Polícia Federal sobre as quais haja acordo de sigilo.
Nesse caso, conforme ressaltado pelo ministro Og, elas estariam sujeitas ao controle a posteriori por parte do MP, de tal modo que não se comprometa a confidencialidade da missão.
Com esse mesmo entendimento, destaca-se o julgamento do Agravo Interno no REsp 1.354.069, de relatoria do próprio ministro Og Fernandes.
Ministério Público não tem acesso a todo relatório da Polícia Federal
Segundo o relator do REsp 1.439.193, ministro Gurgel de Faria, o controle exercido pelo órgão ministerial, que é regulamentado pela Lei Complementar 75/1993, prevê em seu artigo 9, inciso II, que o acesso a documentos pelo MP deve ser relativo à atividade-fim policial.
Quanto ao trabalho de inteligência – que também é desenvolvido pela PF, como órgão integrante do Sistema Brasileiro de Inteligência (Sisbin) –, o relator explicou que o seu controle é realizado pelo Poder Legislativo, e não pelo MP.
Dois anos depois, houve, no mesmo sentido, o julgamento do REsp 1.439.165, no qual a Primeira Turma também reconheceu a impossibilidade de envio para o MP de relatórios de inteligência policial produzidos pela PF.
Conforme os autos, dessa vez o órgão ministerial havia pedido todos os relatórios produzidos em um período de aproximadamente dez anos.
O relator do RMS 30.493, ministro Nefi Cordeiro, destacou que esse entendimento já está pacificado na Primeira Seção. Segundo ressaltou, “a participação de integrante do MP em conselho da polícia civil anula o procedimento administrativo instaurado para processar servidor público estadual por prática de ato infracional”.
De forma a corroborar a decisão, o ministro apontou o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) no RE 676.733, em que se afirmou a impossibilidade da participação do membro do MP.
